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Los problemas que enfrenta todo proyecto de gobernabilidad democrática en el Perú tienen raíces viejas y profundas. La conquista europea del Imperio Incaico constituyó la fundación del Perú y fue un acontecimiento traumático que estableció una brecha social persistente entre vencedores y vencidos. A lo largo de tres siglos de vida colonial prevaleció un orden social, económico e institucional derivado de aquella ruptura original. Durante los casi 180 años de vida republicana se pusieron de manifiesto las enormes dificultades que enfrenta el Perú24 para constituirse en una nación integrada social, económica, política y culturalmente.

Cambio social acelerado

En los últimos 50 años, el ritmo de los cambios empezó a acelerarse: diversas crisis, cada una de las cuales se inició en momentos diferentes de la historia, convergieron en una crisis múltiple de proporciones casi cataclísmicas que se concretó durante el decenio de los ochenta y el principio de los años noventa, y que tuvo a la violencia terrorista, a la hiperinflación y al quiebre de las instituciones democráticas como sus manifestaciones más perniciosas. Paralelamente, la explosión demográfica y las migraciones masivas de las zonas rurales a las urbanas, así como la emergencia de movimientos de afirmación regional en diversas partes del Perú, removieron los cimientos del Estado, pues alteraron completamente las estructuras sociales que prevalecieron durante siglos. Como resultado de estos procesos han surgido nuevos, actores que se han incorporado a la escena nacional, que demandan su inserción en el mercado (empleo, ingreso, consumo), y que exigen participación en los beneficios sociales, la educación y la política. Otros resultados han sido el fuerte cuestionamiento de los hábitos y prácticas centralistas, y la toma de conciencia acerca de la imposibilidad de resolver los problemas de las diversas regiones que constituyen el Perú desde una perspectiva centrada en Lima.

Todo esto configura lo que se puede denominar, muy esquemáticamente, como «la nueva presencia del pobre» en el Perú. Al reclamar dónde vivir, los nuevos pobladores urbanos -emigrantes del campo- han cambiado el rostro de las ciudades costeñas, particularmente el de Lima, en donde se concentra un tercio de la población del país. En cierta medida, su presencia democratiza las ciudades al ampliar significativamente el número de ciudadanos que toman conciencia de sus derechos económicos, sociales y políticos. Un hito importante en este proceso de cambio acelerado en la sociedad peruana fueron las reformas llevadas a cabo desde fines de los años sesenta por el gobierno de la Fuerza Armada que presidió el general Juan Velasco. Las reforma agraria, de la empresa y educativa aceleraron el proceso de transformación social que se venía desplegando desde el decenio de los cincuenta con la crisis del Estado oligárquico, cuyo carácter excluyente concentrador de poder y de riqueza fue cuestionado por quienes ejercieron el poder político durante el gobierno militar.

El acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra, el reconocimiento de derechos sociales fundamentales, la reivindicación del idioma quechua y de la cultura andina, la aparición de organizaciones populares urbanas -con el reemplazo de las denominaciones de invasor y barriada por las de poblador y pueblo joven- , el desarrollo de comunidades autogestionarias (por ejemplo, Villa El Salvador), la participación de los trabajadores en la gestión y propiedad de las empresas estatales y privadas fueron, entre otros, algunos de los efectos prácticos de dichas reformas.

No obstante lo anterior, el carácter autoritario y la naturaleza castrense del régimen político instaurado por el general Velasco impidieron la institucionalización autónoma de los resultados de estas reformas, es decir, su plena aceptación y apropiación por la sociedad en su conjunto, al mismo tiempo que obstaculizaron la ampliación del ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía. El desmesurado crecimiento del Estado, gestor fundamental de estos cambios, fue también un resultado de las acciones de gobierno durante este período, lo que tuvo repercusiones negativas sobre las finanzas públicas.

En resumen, la sociedad peruana experimentó transformaciones hondas, radicales y rápidas. Los esquemas heredados de la colonia y las concepciones vinculadas a la mentalidad criolla han sido severamente cuestionados, y los conceptos y paradigmas que tradicionalmente orientaron la interpretación de la realidad nacional han perdido credibilidad. Como resultado de estos cambios estructurales y conceptuales, la percepción y la comprensión de la nueva situación social por parte del ciudadano promedio es parcial, fragmentada y distorsionada. Democracia, crisis económica y violencia El retorno a la democracia representativa en el decenio de los ochenta coincidió con la aparición de Sendero Luminoso, cuyo primer acto violento fue el robo de las ánforas, instrumentos y símbolos de un proceso electoral democrático. A partir de entonces, la violencia cotidiana tocó y estremeció prácticamente a todos los peruanos, y afectó severamente el sentido de seguridad personal y la estabilidad emocional.

Las redes de narcotráfico también se expandieron rápidamente, que trajeron consigo las secuelas de corrupción, violencia y distorsión económica. Los gobiernos democráticos de los años ochenta, presididos por el arquitecto Fernando Belaunde y el doctor Alan García, tuvieron serios problemas para enfrentar los asuntos más importantes de la década: la crisis económica y la violencia política. A estos obstáculos se sumaron las dificultades para plantear alternativas constructivas por parte de quienes, en distintos momentos, estuvieron en la oposición. De este modo se pusieron de manifiesto tanto la inoperancia del gobierno como las deficiencias de las fuerzas políticas opositoras. Las dificultades en el proceso de constitución de los gobiernos regionales, que si bien estaban consignados en la Constitución de 1979, recién se puso en práctica de manera apresurada durante 1989 -1990, así como el mal desempeño de muchos de estos gobiernos durante los dos años siguientes, generaron una sensación de frustración en prácticamente todas las regiones del Perú. Sin embargo, la descentralización es considerada por la gran mayoría de peruanos como una condición indispensable para el desarrollo y la integración nacional; más aún, desde el punto de vista de las diversas regiones del país, el centralismo es sinónimo de atraso, mala asignación de recursos y deficiente gestión pública. Sin descentralización. el Perú no es viable, es ingobernable, es la frase que resume la perspectiva de las diversas regiones del país sobre este tema.

Las deficiencias del Estado y la extendida corrupción en la esfera del poder condujeron a la «privatización de facto» de algunos servicios esenciales, como la seguridad y la justicia. Todo ello contribuyó a la precariedad de la democracia y al desencanto de la ciudadanía con este régimen político, si bien se mantuvo el aprecio ciudadano por las elecciones democráticas y la libertad de expresión que caracteriza a las democracias.

Reformas económicas, autoritarismo y crisis de gobernabilidad

Contradiciendo los planteamientos de su campaña electoral, el ingeniero Alberto Fujimori inició su gobierno en 1990 con reformas económicas radicales, sustentadas en una racionalidad que pone énfasis en el papel de las fuerzas impersonales del mercado. Este sistema requiere de un alto grado de capacidad individual para enfrentar las exigencias de una sociedad cada vez más competitiva. Las políticas económicas puestas en práctica tuvieron éxito en el control de la hiperinflación heredada del gobierno anterior, si bien a costa de una profunda recesión y un aumento en los índices de pobreza. Al mismo tiempo, el gobierno aplicó una estrategia antisubversiva que logró reducir significativamente las acciones de los grupos terroristas y logró capturar al líder de Sendero Luminoso.
Sin embargo, el comportamiento autoritario y la inexperiencia política del ingeniero Fujimori lo llevaron a enfrentar sus dificultades con la oposición en el Parlamento mediante el autogolpe de Estado en abril de 1992. Esta interrupción del orden constitucional representó una vuelta a la alternancia de gobiernos autoritarios y democráticos, que es la expresión más clara de la serie de crisis de gobernabilidad y de buen gobierno que ha vivido el Perú durante la mayor parte de su vida republicana. Pese a esto, los logros alcanzados tanto en la lucha antiterrorista, particularmente la captura de Abimael Guzmán, como en el control de la hiperinflación fueron percibidos por la ciudadanía como una muestra de eficiencia gubernamental, lo que se tradujo en altos niveles de aprobación a la gestión del gobierno y al ingeniero Fujimori. Los índices de aprobación del Presidente de la República llegaron al 80% en abril de 1992 y se mantuvieron alrededor o por encima del 65% a lo largo de todo ese año.

En cambio, en años posteriores, particularmente después de su reelección en 1995, los índices de popularidad del Presidente han disminuido progresivamente debido al desgaste en el gobierno, la falta de empleo, la corrupción y la percepción por parte de la ciudadanía de que se continúa con un estilo autoritario que es innecesario y contraproducente. Pese a esto, en los momentos que se percibe una mayor actividad y una fuerte presencia del Presidente en la vida nacional -a causa de la liberación de los rehenes del MRTA en la embajada del Japón y del auxilio a los damnificados por el fenómeno del Niño- el nivel de aprobación de la gestión presidencial se ha recuperado significativamente. En el contexto de estancamiento económico y de pobreza generalizada, las presiones de la racionalidad del mercado y la tradición colectiva que caracteriza a la sociedad peruana, sobre todo en el ámbito rural, dan origen a fuerzas contradictorias. Los peruanos se ven empujados en diferentes direcciones a la vez: por un lado, hacia la acción coordinada para mejorar las perspectivas de supervivencia y, por otro, hacia la acción individual que es percibida como la base del éxito en el mercado. Si bien la tensión entre estas dos fuerzas ha dado lugar a expresiones de creatividad, también ha amplificado las sensaciones de inseguridad y ansiedad en la ciudadanía.

En resumen, el marco institucional de la sociedad peruana ha demostrado ser incapaz de dar respuesta a los procesos acelerados de cambio social que tuvieron lugar durante los últimos cinco decenios. Durante este período colapsaron las formas mediante las cuales se ejerce el poder y la autoridad en la conducción de asuntos económicos y sociales; es decir, el Perú ha tenido que enfrentar diversas crisis de gobernabilidad democrática y de buen gobierno. Sin embargo, esto no indica que el autoritarismo es inevitable. La historia del Perú y la situación actual ponen en evidencia tendencias tanto hacia el comportamiento autoritario como hacia el comportamiento democrático en todos los ámbitos de la sociedad; no es posible plantear la existencia de una esencia autoritaria en la conducta política de los peruanos. El que prevalezca y se consolide una u otra tendencia depende, en gran medida, de la manera en que se ejerce el poder y la autoridad política desde el gobierno, así como de los valores y hábitos de convivencia que se desarrollen e inculquen en ámbitos básicos de socialización de los ciudadanos que son la familia y la escuela. Más aún, las creativas -aunque frágiles- respuestas que han surgido para enfrentar el abrumador conjunto de problemas económicos sociales y políticos indican que la capacidad y la iniciativa demostrada por las organizaciones populares y los empresarios informales podrían –alimentadas en un clima de amplias libertades democráticas– proporcionar una salida a las crisis de múltiples dimensiones que ha vivido el Perú durante los últimos decenios del siglo 20.

DEMOCRACIA Y BUEN GOBIERNO
HACIA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN EL PERÚ
(Tercera edición, corregida y aumentada)
FRANCISCO SAGASTI
PEPI PATRÓN
MAX HERNÁNDEZ
NICOLÁS LYNCH
Agenda Perú / Editorial APOYO

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